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政府购买社工服务地方推进困境何在
浏览次数:   发布时间:2015-6-5 0:00:00     [ 返回列表

201211月,民政部、财政部联合出台了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》(以下简称《指导意见》),20139月,国务院下发《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。这可以说是我国政府购买公共服务(社工服务)制度建设的起步。但是,早在2002年就已经颁布实施的规范政府购买行为的法律《中华人民共和国政府采购法》却并未将公共服务纳入政府采购范围,在承接主体和购买程序等领域也缺乏专门性条款。法规规章的效力有限和法律规定的真空地带,使得我国政府购买公共服务(社工服务)在实践推进中存在着诸多困惑。两年多过去了,政府购买社工服务在各地落实中发现了哪些迫在眉睫的问题和困境呢?

现象一:政府认识不到位

政府购买社工服务是转变政府职能的制度创新,更承载着向社会提供更多、更优质、更便捷的社会服务的终极使命。而对此,政府认识存在不到位的问题。一是“大政府小社会”思维没有彻底转变。一些地方政府操控意识强,直接或变相把某社工服务项目“安排”给所信任或有利益关系的社工机构做。二是对社工的专业服务价值和服务理念认识不清。某市在信访和仲裁两个领域引进社工力量,但社工进驻新的工作岗位数月后却发现并未能发挥专业技能,而是被当作普通工作人员看待,甚至遭遇了角色尴尬。这源于购买方只是遵从上级部门要求,而对社工服务的定位并不清晰。记者在采访中发现,还有的地方政府把“没人愿意干的活儿”划进了政府购买社工服务范围,一些基层政府部门则认为社工是来“抢饭碗”的,不给他们发挥专业功能的空间。此外,社工服务是对人的服务,需要大量的前期积累才能产生成效,可很多地方政府认识不到这一点,往往在一年项目结束还看不到量化成果时,就决定不再继续执行,造成对公共资源的浪费。

现象二:资金投入有限、使用受限

目前大部分地区政府购买社工服务资金来自福彩公益金,而专项资金规模很小,稳定性也较差。很多社工机构表示出这样的忧虑:今年做得如火如荼的项目,明年也许就没有资金支持了。而由于缺乏制度规范,政府购买社工服务资金的递增也没有保障。以上海为例,2003年开始实施的社区矫正和青少年社工项目,购买资金至今没有什么增长。一位项目负责人告诉记者,政府购买社工服务资金的给付方面也不尽规范,给付滞后时有存在。

目前,不少地方还不允许在政府购买社工服务项目资金中列支人员薪酬,“项目活动和购买物资都有津贴,但最基本的专业人力成本支出却没有保障,这是亟待解决的问题。” 华东理工大学社会工作系教授朱眉华告诉记者,“目前在资金的使用方面还有一个非常值得关注的现象,那就是项目审计时会对结余资金进行回收,这实际上产生了不鼓励节约的效应,不符合社会服务的特性”。

现象三:购买机制滞后

一线社工小顾告诉记者,现在社工机构制作的项目设计书很多都是“空中楼阁”,只为应标而做,而在项目真正实施时才发现设计与需求脱节,需要重新调研。记者采访发现,藏在这背后的供需对接机制障碍正是目前最受关注的购买机制滞后现象之一。由于缺乏对社会需求的深入调查,满足公众需求的基本目标容易发生偏离。而且,目前政府购买目录的发布也是各自为政,这在一定程度上造成了社工机构的盲目应标,无益于社工机构更有针对性地申请项目和更有计划地发展专业能力,最终不利于形成调解公益市场供需的无形之手。

社会服务定价机制的滞后也亟待解决。上海科嘉社会工作评估事务所总干事徐金凤告诉记者,实践中经常看到项目招投标中不同的社工机构对同样服务内容标价悬殊的现象,甚至出现恶性竞争,以超低价赢标,这就是缺乏价格测算标准造成的乱象。

此外,政府购买社工服务的竞争择优机制和监督机制等也需要进一步完善。

现象四:购买流程欠规范

记者采访发现,目前政府购买公共服务过程的不规范,主要表现在购买合同不规范、购买方式选择的标准不清、评估环节不完善等方面。政府购买的合同较为简单、不规范,社会组织往往处于弱势的一方,缺乏权益保障条款。政府购买的方式选择上,选择直接委托的多,通过公开竞争购买的少。而评估作为购买过程的重要环节,并没有充分发挥出功能,“这在很大程度上受制于评估人才的匮乏,实践中,有一些项目聘请了毫无实务经验的在校研究生作为评估专家,他们的评估水平肯定是有欠缺的。”朱眉华对此不无忧虑。

现象五:机构能力待发展

在我国,社工机构还是一支相对年轻的力量,在承接政府购买服务的大考中,也暴露出能力上的不足。安徽省一位社工机构的总干事告诉记者:“政府购买服务项目下来不少,覆盖面也越来越广,但是我们只承接自己有充分准备的领域。事实上,相对于政府购买服务的需求,社工机构承接能力呈现出明显不足。”在河南省金水区一次政府购买社工项目招投标中,来投标的社工机构与政府的招标项目达不到法定的31的比例,招标方只好把项目合并后,重新招投标。即使是在广东、上海等社会工作的先行发展之地,社工机构的能力也存在诸多需要改进之处。“一些社工机构进入社区开展服务时,充当的是一个信息传递员的角色,与社区居委会的交流互动不足,合作能力也不足。”广州市社会工作协会副秘书长朱静君说,“对项目的执行力也凸显不足,一个突出表现是项目的监管未能与项目执行保持同步,使得项目方案不能得到及时调整。”

现象六:风险防范显薄弱

同其他领域的政府采购一样,政府采购社工服务也存在风险控制的问题,可是目前政府采购社工服务的风险防范意识和手段均显不足。成都信息工程大学社会工作研究中心主任代曦向记者分析:“风险管理较薄弱背后的问题主要在于:政府风险意识不强、社工机构服务能力不足、社工服务成本难以测算和成果评价无形化。”一些由企业转型而来的社工机构对社工服务理念和价值认识不深,甚至意识不到一些做法是存在风险的。比如一家此类社工机构在与服务对象建立专业关系后 ,开始推销企业产品,这对社工服务的社会认知显然是一种伤害。非企业背景的社工机构也存在“赶工期”、重“面子工程”轻“专业效果”等误区。而这些风险都是不容易被发现的,“动态监管和过程评估是防范风险的好办法,而这些目前都还没有形成体系,实施上也缺乏标准和保障。”北京科技大学公共管理系讲师唐德龙说,“而且,淘汰机制也没有建立起来,这意味着风险防范缺乏出口。”

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